WTO, Bea Keluar, dan Kebijakan Hilirisasi

BULAN November 2022 lalu, Panel yang dibentuk Organisasi Perdagangan Dunia/WTO di Jenewa atas sengketa Indonesia yang digugat Uni Eropa merekomendasikan agar kebijakan larangan ekspor dan kewajiban pemasaran di dalam negeri yang diterapkan oleh Pemerintah terhadap Bijih Nikel agar disesuaikan dengan aturan main WTO karena melanggar Pasal XI:1 GATT/WTO.

Kedepan, salah satu pendekatan yang perlu segera dicermati untuk menghindari kemungkinan kebijakan larangan ekspor digugat kembali negara lain dan agar kebijakan hilirisasi Indonesia tetap dapat dipertahankan adalah dengan memanfaatkan instrumen pengenaan pajak ekspor.

Pembatasan ekspor dan pajak ekspor adalah bagian dari kebijakan perdagangan yang diterapkan di banyak negara anggota WTO.

Pembatasan ekspor dapat menjadi salah satu kebijakan penting untuk tujuan pembangunan ekonomi, termasuk meningkatkan pendapatan pemerintah dan nilai tambah di sektor bahan baku, meningkatkan kelestarian lingkungan, serta memperlambat kerusakan sumber daya dan bahan baku.

Aturan multilateral tentang pajak ekspor diatur dalam Pasal XI GATT/WTO, di mana pelarangan ekspor dilarang, tetapi pajak ekspor diizinkan dalam situasi dan keadaan tertentu.

WTO telah mendefinisikan Pembatasan Ekspor (Export Restrictions) sebagai, “kebijakan di wilayah pabean yang dilakukan melalui UU atau peraturan pemerintah, yang secara tegas membatasi jumlah produk yang diizinkan untuk diekspor, atau kebijakan pemeritah yang memungut bea atau pajak terhadap produk yang diekspor yang tujuannya adalah untuk membatasi jumlah ekspor“ (WTO, Laporan Panel Measures Treating Export Restraints as Subsidies, 2001, hlm.75).

Pajak ekspor dibagi dalam bentuk ad valorem, yaitu persentase pajak dari nilai suatu produk dan pajak spesifik atas jumlah/nilai tertentu per unit produk.

Semua jenis pajak ekspor memiliki efek mengurangi volume ekspor dan karenanya kebijakan ini sering dikategorikan sebagai pembatasan ekspor.

Aturan perdagangan multilateral tidak secara tegas melarang pengenaan bea atau pajak ekspor, namun apabila kebijakan tersebut mengakibatkan efek pembatasan ekspor seperti tertuang di pasal XI:1 GATT, maka anggota lainnya berpotensi untuk melakukan gugatan ke WTO.

Manfaat Bea atau Pajak Ekspor bagi Perekonomian

Pertama, dalam literatur perdagangan internasional, kebijakan pembatasan ekspor dapat memengaruhi penurunan volume perdagangan dunia dan hilangnya efisiensi global.

Untuk menghindarinya, negara pemasok utama dapat menerapkan bea keluar untuk meningkatkan nilai tukar perdagangannya yang pada gilirannya akan meningkatkan nilai ekspornya.

Strategi ini telah terbukti lebih efektif ketika diterapkan oleh negara dengan tingkat kekuatan monopolistik atas produk tertentu karena memiliki permintaan yang sangat tidak elastis.

Pajak yang dipungut melalui bea keluar difokuskan pada produk strategis yang merupakan sumber pendapatan penting bagi negara-negara berkembang.

Kedua, bagi sebagian negara berkembang, pembatasan ekspor atas produk tertentu dapat mendorong turunnya harga di dalam negeri, sehingga memberikan manfaat bagi industri lokal yang menggunakan produk tersebut sebagai input.

Beberapa negara berkembang menganggapnya sebagai instrumen yang bermanfaat untuk pembangunan ekonomi seperti argumen "infant industry" yang menerapkan pembatasan ekspor pada produk bahan baku.

Ketiga, berkurangnya sumber daya alam dengan cepat dan tidak berkelanjutan, misalnya mineral dan hidrokarbon dapat menyebabkan degradasi terhadap lingkungan.

Dengan demikian, pemerintah dapat melakukan perlindungan melalui pembatasan ekspor.

Keempat, pemerintah suatu negara cenderung menahan ekspor produk penting tersebut ketika dihadapkan pada situasi kelangkaan di pasar global atau domestik.

Fokus kebijakannya harus diupayakan untuk memastikan pasokan produk tersebut tersedia di pasar dalam negeri.

Kelima, pengenaan tarif eskalasi oleh negara maju telah meningkatkan impor yang terbatas hanya pada produk bahan baku saja.

Akibatnya pertumbuhan industri pengolahan di negara-negara berkembang mengalami perlambatan ekspor.

Pengenaan pajak ekspor oleh negara berkembang dapat menjadi respons yang sah untuk mengimbangi efek distorsi perdagangan yang diakibatkan oleh tarif eskalasi yang diterapkan di negara maju.

Namun penting diingat kebijakan Bea Keluar dapat memicu kerugian ekonomi baik di dalam negeri maupun di luar negeri karena dapat menciptakan kelebihan produksi bagi industri yang kurang kompetitif serta dapat menimbulkan Beggar-Thy-Neighbor, yaitu kebijakan mencari keuntungan yang dilakukan satu negara dengan mengorbankan negara lain.

Pada gilirannya akan menimbulkan tindakan balasan (retaliatory) oleh negara-negara lain yang merasa dirugikan .

Besaran Bea Keluar Ad Valorem

Sesuai PP Nomor 55 Tahun 2008 tarif bea keluar ditetapkan paling tinggi 60 persen dari harga ekspor jika ditetapkan berdasarkan persentase dari harga ekspor (ad valorem), dengan rumus: Tarif Bea Keluar × Jumlah Satuan Barang × Harga Ekspor × Nilai Tukar Mata Uang.

ITC Jenewa berdasarkan Data Statistik Bea Cukai RRT Lampiran I: Data impor China

Untuk memaksimalkan pendapatan negara dari pajak ekspor, apabila Bea Keluar akan dikenakan terhadap Biji Nikel dan Bijih Besi perlu dikaji ulang kembali pengenaan besaran harga eskpor dan bea keluarnya.

Pasalnya, harga Impor China dari Indonesia per-unitnya tahun 2021 hanya 57 dollar AS/Ton, sementara harga rata-rata impor dunia tahun 2021 sudah mencapai 102 dollar AS/Ton. (Lampiran 1)

Cakupan produk dan besaran Bea Keluar perlu pula dipertimbangkan dikenakan pada produk hasil hilirasi seperti Nickel Pig Iron (NPI) dan Ferronikel, dengan pertimbangan bahwa 95,2 persen pangsa ekspornya tahun 2021 ditujukan ke pasar China.

Nilai ekspor NPI ini adalah 57,9 juta dollar AS dan harga tercatat rata-rata 944 dollar AS/Ton, sementara harga ekspor ke India dan Thailand tahun 2021 sudah mencapai 1,503 dollar AS/Ton dan 1,754 dollar AS/Ton. (Lampiran 2).

ITC Jenewa berdasarkan Data Statistik Bea Cukai RRT Lmapiran II: Data ekspor Nikel Indonesia tahun 2021

Apabila akhirnya pemerintah mempertimbangkan pengenaan bea keluar untuk bijih nikel dan bijih besi, maka PMK tersebut tidak memerlukan perubahan berarti.

Namun demikian, mengingat kebijakan hirilisasi ini akan berdampak signifikan terhadap kemajuan perekonomian, maka perlu juga dikaji dampak pengenaan dan besaran bea keluar untuk Nickel Pig Iron dan Ferronikel bagi keberhasilan dan percepatan program hilirasi.