Utang Obligasi Pemerintah

Adler Haymnas Manurung

Ketika Indonesia mengalami krisis pada 1998-2002, di mana semua bank mengalami kerugian, pemerintah mengambil alih perbankan dan mendirikan Badan Penyehatan Perbankan Nasional agar perekonomian bertumbuh.

Kebijakan ini membuat semua aset bank diambil alih BPPN. Perbaikan atas perbankan itu dilakukan dengan menyuntikkan obligasi sehingga bank tersebut mendapat obligasi di sisi kiri neracanya sebagai aset, serta tambahan ekuitas di sisi kanan neracanya. Pemerintah berkewajiban membayar bunga atas obligasi yang dipegang bank untuk rekapitalisasi tersebut.

Dengan adanya obligasi rekapitalisasi, diperlukan sebuah lembaga untuk mengelola obligasi rekapitalisasi tersebut dan lembaga ini ada di bawah Kementerian Keuangan dan saat ini disebut Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang. Pada saat pemerintah menerbitkan obligasi rekapitalisasi, nilainya sekitar Rp 399,8 triliun yang disuntikkan ke beberapa bank (data 2005, Kementerian Keuangan).

Nilai utang pemerintah dalam bentuk Surat Utang Negara sendiri per akhir Agustus 2012 Rp 741,845 triliun. Perinciannya, obligasi Rp 714,075 triliun dan Surat Perbendaharaan Negara (SPN) Rp 27,77 triliun. Bila dimasukkan Surat Berharga Syariah Negara yang Rp 96,991 triliun, total utang dalam bentuk surat berharga Rp 811,066 triliun. Nilai utang dalam bentuk surat berharga dan diterbitkan dalam mata uang rupiah ini meningkat 100,39 persen selama 2005-2012. Peningkatan cukup fantastis dan bisa menimbulkan bom waktu pada pemerintahan berikutnya.

Siapa menikmati?

Mengapa meningkat dan siapa yang menikmati? Peningkatan utang terjadi akibat APBN kita tak pernah surplus dan selalu direncanakan defisit karena mengikuti doktrin defisit. Penyelesaian utang sebuah negara dapat dilakukan dengan adanya surplus atau memperpanjang periode surat utang lewat penataan profil jatuh tempo utang atau membuat pinjaman baru dan membayar utang jatuh tempo.

Kelihatannya, pemerintah menggunakan pendekatan ketiga, yaitu melakukan pinjaman baru untuk membayar utang lama yang jatuh tempo. Artinya tak ada terobosan baru. Peningkatan utang ini pasti dinikmati pemegang obligasi dan juga lembaga yang dipakai Kemenkeu untuk menjaga harga obligasi ini. Bila diperhatikan di pasar obligasi, bank asing selalu menaikkan atau mendorong harga obligasi pemerintah ke atas pada saat pemerintah melakukan pembelian kembali (buy back) obligasi.

Sebaliknya, tindakan mendorong harga turun dilakukan ketika pemerintah menerbitkan obligasi sehingga imbal hasil (yield) yang ditawarkan pemerintah harus tinggi saat pemerintah melelang obligasi baru. Tindakan ini dilakukan dalam periode sebulan sebelum Kemenkeu melakukan pembelian kembali obligasi atau sebelum penawaran obligasi terbaru. Artinya, dalam APBN ada biaya yang dikeluarkan untuk menyubsidi pihak asing.

Menkeu pernah melontarkan kepada publik tentang sumbangan 1 miliar dollar AS kepada IMF guna membantu IMF yang sedang kesulitan keuangan. Saya berpendapat, teknik komunikasi dan kajian yang diterima Menkeu terkait langkah ini kurang tepat. Dengan 1 miliar dollar AS, pemerintah bisa berbuat banyak untuk pembangunan dan menarik dana dari luar negeri. Bila uang itu dipakai sebagai jaminan untuk mendapatkan dana lebih besar dengan bunga 2,5 persen per tahun, hasilnya senilai 2,09 miliar dollar AS dan bila bunga 3,5 persen per tahun, nilainya 2,80 miliar dollar AS.

Bila bunga naik menjadi 5 persen nilai uang 1 miliar dollar AS akan menjadi 4,3 miliar dollar AS, naik 3,3 kali dari nilai pokoknya. Konsep nilai uang ini dipergunakan pemerintah dalam rangka memperbaiki pengelolaan utang.

Bila diperhatikan, pengelolaan utang obligasi pemerintah selama ini tak pernah menuju pengelolaan di mana utang itu sendiri membayar pokoknya. Pembayaran utang terjadi akibat tindakan gali lubang tutup lubang. Pemerintah harus mencari utang baru untuk menutupi utang lama dan tindakan ini tak pernah berubah. Tindakan membeli obligasi lain, baik yang diterbitkan IMF, Bank Dunia maupun negara maju lalu dibuat jaminan untuk menerbitkan obligasi, perlu dicoba.

Misalkan, pemerintah perlu dana 3 miliar dollar AS, pemerintah menawarkan obligasi dalam valas senilai 4 miliar dollar AS, tetapi pemerintah juga harus membeli obligasi dalam bentuk dollar AS senilai 1 miliar dollar AS dan obligasi ini dipakai sebagai jaminan untuk membayar pokok utang yang 4 miliar dollar AS dengan jatuh tempo 30 tahun. Tindakan ini merupakan tindakan pengelolaan utang di mana utang itu sendiri membayar nilai pokoknya. APBN tak pernah harus menyediakan nilai pokok utang, tetapi cukup bunganya saja. Bila APBN dianggap sebagai neraca rugi laba perusahaan, dalam neraca hanya terdapat segala biaya, bukan pinjaman dan pelunasan utang.

Adler Haymnas Manurung Guru Besar Pasar Modal dan Perbankan, Sampoerna School of Business